佛山南海在全省率先推出地券、房券、绿券“三券”制度。8月18日，《佛山市南海区人民政府办公室关于开展“三券”推动全域土地综合整治的指导意见》出台，通过设立“三券”，推进低效、零散建设用地复垦复绿，村级工业园改造提升和乡村生态保护修复，逐步实现国土空间腾挪和土地集中归并，以连片城市产业发展用地，助推区域实现高质量发展。

有效实现土地集中归并

创新设立区级地券周转“指标池”

地券，是指土地权利人自愿将其低效、闲置、废弃的建设用地按规定腾退并复垦为农用地后，因建设用地减少而形成的指标凭证。依据增减挂钩政策或省拆旧复垦政策，建设用地复垦并通过验收后，可形成指标，产生地券。

地券包含建设用地指标、建设用地规模、耕地数量指标和水田指标。同时，探索指标分离管理，南海创新设立区级地券周转“指标池”，地券项目通过立项审批后，各镇街可根据实际情况向区自然资源部门申请地券周转指标先行用于建设。

“简言之，通过腾退复垦产生的地券，不一定需要一次性打包全部使用，而可以根据自身需求，将建设用地指标、耕地数量指标、水田指标等拆分使用，更有效地实现国土空间腾挪、土地集中归并，用连片的产业用地支撑大项目落地。”佛山市自然资源局南海分局相关负责人说。

房券，则是对工业用地、物流仓储用地上的厂房进行拆除及土地复垦复绿后，按照折算标准核算原有低效物业可兑换产业保障房面积，形成房券，区别于过去一次性资金补偿，此举可有效保障村(居)集体经济组织的可持续收益。

作为地券的有益补充，绿券通过建设用地腾退复绿，平衡城市发展与生态保护，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励。

指导意见有多项创新。佛山市自然资源局南海分局相关负责人介绍，政策允许地券镇街内自用、区内镇街协商转让及区内公开交易，设定公开交易最低保护价，建设用地指标30万元/亩，建设用地规模20万元/亩，耕地数量指标10万元/亩，水田指标30万元/亩。

同时，指导意见设置房券奖励制度。房券可作为奖励方式，允许各镇街道按照物业清拆进度、及新增稳定耕地划入永久基本农田的情况，兑现给村(居)集体经济组织。该制度可引导产业用地连片集聚、鼓励农用地连片整理。

值得一提的是，同一地块复垦，同时产生地券和房券的，实行两券不叠加发放原则，即主体仅可选择其中一种;“绿券”属于奖励性质指标，仅限于镇街内自用，不能公开交易及转让。除民生、公益类项目外，绿券需累积到30亩以上，并在政府指定的产业集聚区内一次性使用。

有望新增一批耕地

实现生态空间再优化

今年1月，南海成为唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。此次推出的“三券”制度体系，就是南海以全域土地综合整治试点为契机，加快建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，构建城乡空间集聚新格局，促进低效零散建设用地腾退、产业用地集聚提升及生态用地精细修复的重要探索。

过去，“村村点火、户户冒烟”的生产模式，加速了南海工业化进程，创造了享誉全国的县域经济“南海模式”，也使南海跻身“广东四小虎”行列。随着时间的推移，过去粗放的生产模式已不适应当下高质量发展的要求，相对缺乏规划引领的发展模式，也导致了南海建设用地分布相对零散，空间格局破碎不规整等问题日益突出。

数据显示，南海土地开发强度较大，建设用地占比超50%，建设用地利用中存在闲置、碎片化和产出低等问题，继续扩大建设用地面积将严重挤压农业和生态空间。上述现象不仅存在于南海，也存在我国大多数地区。目前全国正在推进的国土空间规划重要目的之一，就是优化国土空间的整体格局。

此次出台的“三券”制度体系，除了重点破除建设用地低效利用、碎片化严重等方面的难题，还有望助力南海新增一批耕地，有效实现生态复垦复绿。据透露，南海拟设立永久农田储备区约2万亩，全域土地综合整治试点期间计划新增耕地4700亩。

在南海区丹灶镇，良登村孔边经济社推动380亩连片农用地垦造为水田，获得760万元一次性现金奖励，专款用于乡村振兴项目建设。丹灶镇政府按每亩为其兑付20平方米产业保障房，孔边经济社因此还获得7600平方米规模的“房券”确认书。

“原来这片农地每年只有不到100万元租金收入。”良登村党总支部书记罗标英说，借助“房券”政策，村集体每年可获得超130万元房租金收入，对应的农用地也会由政府统租，带来150多万元租金收入，实现效益倍增。

国土空间规划专家、广州市城市规划勘测设计研究院副总规划师王建军表示，南海以“三券”政策形成跨区域的利益平衡机制，可以减少土地集中归并的阻力，提高土地权属人和市场主体参与腾退和改造的积极性，对广东破解土地碎片化、推动产业转型升级、改善生态环境具有示范和推广价值，促进城乡融合发展。

文/南方日报记者李欣 林洛峰

通讯员/叶净琳 孔娅